[摘要] 尽管事关征地制度改革的《土地管理法》、《集体土地征收条例》尚在修订、制定过程中，但国土资源部已然开始扫清“提高征地补偿”的技术性“障碍”，其中国有经营性基础设施用地的获取和使用方式成为重点。
尽管事关征地制度改革的《土地管理法》、《集体土地征收条例》尚在修订、制定过程中，但国土资源部已然开始扫清“提高征地补偿”的技术性“障碍”，其中国有经营性基础设施用地的获取和使用方式成为重点。
目前，国土资源部已经要求地方政府加快推进“国有经营性基础设施用地有偿使用”工作，即改变公路、电场、电站等经营性基础设施用地主要通过无偿划拨获取的现状，从而在此类项目征地过程中，政府可以动用更多资金支付被占用土地农民的补偿。
在此之前，包括能源、交通在内的基础设施在《土地管理法》和《集体土地征收条例》的修订和制定过程中，已基本确定被列为公益性用地仍须由政府征收， 为了“平衡”这一局面，国土资源部已经开始考虑“以市场价”对“公益性用地”的失地农民予以补偿，而国有经营性基础设施用地有偿使用，可能恰是“市场价”补偿主要资金来源之一。
平衡征地范围“缩小有限”
出于维护社会稳定、化解基层矛盾等考虑，国土资源部希望通过提高征地补偿来平衡征地范围缩小“有限”的问题。
按照中国内地当前土地管理制度，基础设施用地采用划拨的方式供地，用地方无需支付土地出让价款；工业用地和房地产开发用地，则须进行市场交易。
“无偿使用”有望告终
“我们现在在抓紧走项目的审批程序，如果走慢了，很可能土地就不能通过划拨无偿使用了。”2013年1月29日，山东省某“报审”过程中的火电项目 负责人向记者表示，截至本报发稿时，这个火电项目刚刚获得当地环保部门的“环评批准”，但尚未获得土地划拨的报批手续。
让这位项目负责人担心的，是国土资源部将要加快推进的一项改革，这项改革将打破包括电场在内的能源类基础设施用地无偿使用的格局。按照中国内地当前土地管理制度，基础设施用地采用划拨的方式供地，用地方无需支付土地出让价款；工业用地和房地产开发用地，则须进行市场交易。
1月30日清晨，国土资源部一位不愿具名的官员向记者证实了上述说法。他表示，在已经确定的国土资源部2013年工作重点中，确实包括“加快推进国有经营性基础设施用地有偿使用”，国土资源部已经向部机关和地方国土厅局部署了这项工作。
目前，该项工作由国土资源部土地利用司牵头负责推进，多位地方国土厅官员向记者表示，国土资源部有关司局，已经多次就这项工作，非正式地听取地方国土厅局和地方政府的意见，不过，国土资源部并未向地方政府给出此项工作的时间表。
记者了解到，这项工作国土资源部已经“运筹多年”。在孙文盛担任国土资源部部长期间，“经营性基础设施用地有偿使用”和“工业用地招拍挂”均曾被提上议事日程，最终工业用地有偿使用的“招拍挂”率先得以推行，工业用地无偿划拨的时代宣告终结。
此后，广东省对“经营性基础设施用地有偿使用”进行了试点工作，并实施至今。记者了解到，此次国土资源部一并推进的土地有偿使用除了“国有经营性用地”之外，还包括社会事业用地的有偿使用。
在国土资源部要求加快推进“国有经营性公益用地有偿使用”之前，备受外界关注的《土地管理法》修订和《集体土地征收条例》制定都已完成“初稿”，在 事关征地范围大小“公益性项目”方面，已经确定采用列举方式加以确定，包括能源、国防、教育、基础设施和城建开发用地等在内的项目，被列为“公益用地”。
“即便在修订后的《土地管理法》以及新制定的《集体土地征收条例》中，公益性项目用地也要由政府征收后才能入市交易。”国土资源系统的一位专家向本报记者表示，这意味着征地范围并没有“太大规模”的缩小。
中共十七届三中全会提出，缩小征地范围、建立城乡统一的建设用地市场，意在解决城镇建设用地和农村集体土地之间因土地属性不同而存在“价差”，从而确保农民的利益，使农村集体土地的使用权人，在符合土地利用规划的前提下，能通过市场谈判的方式，确定土地价格。
“当前公益用地范围的列举式划定，使征地范围的缩小比较有限。”前述专家表示。记者了解到，出于维护社会稳定、化解基层矛盾等考虑，国土资源部希望通过提高征地补偿来平衡征地范围缩小“有限”的问题。
这位专家告诉记者，由于在当前的农村土地征收结构中，相当大比例的土地在征收之后是用于能源、交通等基础设施的建设，但此类基础设施带有经营性质， 建成运营后会有营业收入，在这样的情况下，不缴纳土地出让金而免费划拨的模式就不甚合理，在此类土地须有偿使用之后，政府收取的土地出让金，就可以划出一 定的比例，作为对失地农民的补偿和安置。
按照当前的政策规定，国有经营性基础设施用地，诸如国有水电站、公路等项目均通过无偿划拨获取。图为某国有水电站建设现场。
征地改革路径渐明
国土资源部在要求加快推进“国有经营性基础设施用地有偿使用”的同时，已经开始探索公益性征地按市场价补偿的办法，探索建立公共财政投资和规划用途改变形成的土地增值的合理分配机制。
在通过对“经营性基础设施用地有偿使用”筹集更多资金用于失地农民补偿和安置的同时，国土资源部已经基本确定了以提高补偿为核心“征地改革”的技术路径，即按照市场价格对农村集体土地的征收进行补偿，在“城乡二元”土地制度下，逐步实现“同地同价”。
长期以来，中国内地土地管理制度维持“城乡二元结构”，即农村土地须由政府征地转为城镇建设用地后方可交易，在征地补偿的过程中，对农民的补偿以土地的农用产值进行补偿，但转为城镇建设用地后，按照市场价格出让，其间形成了巨大的价差，成为地方政府的利益空间。
记者了解到，就“同地同价”的补偿方式，江苏等地已进行试点。江苏省按征收农用地、建设用地、未利用地分别确定土地补偿费标准，调整后的补偿费标准 增幅超过30%；除国家另有规定外，在本省内的征地补偿统一按照调整提高后的标准执行，改变了过去交通、水利等重点工程征地补偿标准偏低的做法。
在经济发达地区，如苏州市，建立了土地补偿安置补助费标准与经济发展水平相适应的征地补偿调整机制，并与城镇居民生活保障标准相衔接。
记者了解到，国土资源部在要求加快推进“国有经营性基础设施用地有偿使用”的同时，已经开始探索公益性征地按市场价补偿的办法，探索建 立公共财政投资和规划用途改变形成的土地增值的合理分配机制；拓宽安置渠道，探索留地安置、土地入股等多种模式，解决好被征地农民就业、住房和社会保 障。
“改革的关键是，按照科学发展与和谐社会建设的要求，切实解决由征地引发的城乡、区域、用途、代际之间分配不公问题，使被征地农民共享城市化、工业化发展成果，使不同区域、不同用途被征收土地实现同地同价。”国土资源部一位官员表示。
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